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    中国工商报:解读 | 贯穿竞争政策理念的第一部市场监管规划
    发布部门:宣传中心 发布时间:2017-01-24 浏览次数:38376次
    近日,国务院公布了《“十三五”市场监管规划》(以下简称《规划》),紧紧围绕全面建成小康社会和完善社会主义市场经济体制的要求,明确了政府在市场监管方面的指导思想、基本原则、监管目标和重点任务,为我国市场监管构建了完整的制度体系。
    细读全文,深感其最引人瞩目之处就是整体贯穿了竞争政策的理念,在充分肯定竞争政策在“规范市场秩序、维护公平竞争、鼓励市场创新、推动体制改革、提升市场效率和社会效益方面的重要作用”的基础上,强调要“发挥竞争政策的基础性作用,把竞争政策贯穿到经济发展的全过程,推动我国经济转型和体制完善”。相信《规划》的实施,必将加快竞争政策基础性地位的确立进程,对我国市场经济体制的完善产生深远影响。
    一、竞争政策对国家体制转型具有重要意义
    根据国际社会共识,竞争政策就是为确保一个竞争性市场体系的维持和发展所采取的各种公共措施。现代市场经济条件下,竞争政策的实施和调整,通常会使一国的基本经济体制和格局发生重大变化。作为维护市场竞争的基础性政策,竞争政策覆盖经济社会的各个方面,是国家经济发展整体战略的价值基础。
    在经济转型国家,实施竞争政策的意义集中体现在保护竞争、鼓励创新、促进市场效率的持续提高,并通过开放市场、确保资源流动、增加消费者选择、倡导公平竞争、约束政府行为等众多政策制度,实现经济转型的最终目标。20世纪90年代以来,很多发展中国家陆续引入竞争立法与竞争政策,就在于竞争政策对其经济的持续发展具有重要的支撑作用。我国经济体制改革的过程实际上也是催生竞争政策的过程。在这三十多年来的经济体制改革历程中,要素市场不断开放,准入制度日渐完善,垄断行业引入竞争,国有经济改革推进,一系列对外开放、产权改革、放松管制以及鼓励民营经济健康发展的政策逐步发展成熟,不断完善,表明我国竞争政策的体系正逐渐走向成熟。以市场运行规则为主旨的市场法律制度的实施,更是将我国竞争政策发展的成果推向制度化,对巩固和完善市场经济体制发挥着重要的作用。
    竞争政策以保障和促进市场机制不受干预的运转为目标,因此,它既反对市场中的企业滥用市场优势限制和排除竞争,又反对政府权力对市场运行过程的不恰当干预。可见,竞争政策对于厘清政府与市场的边界、促进市场开放和鼓励更具活力的竞争具有重要意义,而这两大目标的实现,必然带来资源分配上的公平与效率的兼顾,这与我国体制转型中主要矛盾的克服高度契合。2007年颁布的《反垄断法》第一次提出了“竞争政策”的概念,通过一些具体的规则对排除限制竞争的行为加以规制,这是竞争政策的最核心部分。正是通过对竞争机制的优势进行发扬,对其缺陷予以匡正,竞争法达到了让竞争机制充分发挥有效配置资源的作用。
    但是,各国实践表明,仅仅发挥竞争法的“事后调节”功能无法达到全面保护竞争机制,促进市场经济持续发展的最终目的。除了刚性的竞争法之外,还要运用多种政策手段或工具才能实现市场机制的有效运行。对竞争问题的判断永远不是纯法律问题,包括了政府用于决定和影响市场竞争条件的各种政策措施和工具等,应当运用多种政策促进和维护一个竞争性的市场,把更多的经济政策纳入到竞争政策的价值体系当中,让具有其他目标的经济和社会政策都尽可能地被“市场竞争秩序”目标所自然地吸纳。《规划》所涵盖的内容及其完整的体系,显示出与传统市场监管的根本区别。显然,这是一项全面维护市场机制的全新的政府规划。
    二、竞争政策应当成为我国基础性经济政策
    竞争政策的核心目标是通过保护和促进市场竞争,确保竞争机制在相关市场发挥作用,从而提高生产效率和资源配置效率,增进消费者福利。一个国家如果缺少目标明确、体系完整的竞争政策,市场竞争过程很有可能会受到来自市场主体或政府部门的影响和阻碍。竞争政策就是以国家的持续发展和长远目标的追求为底线,不受局部和短期利益的影响而改变,这就是将竞争政策定位于市场经济基础性政策的根本原因。
    当前,我国社会经济发展面临严峻挑战。一方面,我国处于经济转型发展的战略时期,要求加快全面转换资源配置的体制;另一方面,经济发展进入新常态,需要寻求新的发展动力。中央政府提出的转换发展动能的创新创业发展战略,就是要激发全社会的经济活力,合理配置市场资源,保持稳定增长,抵御周期性经济下行。这是全面应对挑战的重大决策,同时也提出了经济政策体系的全面调整与转换的严肃命题。
    随着一系列宏观决策的制定,如《中共中央和国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》提出的“强化竞争政策和产业政策对创新的引导”,在《加快价格机制改革的若干意见》中明确的“逐步确立竞争政策的基础性地位”,在《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》中对政府限制竞争的政策制定进行竞争审查的措施等,充分表明重视国家经济政策体系的转变与重构已经成为当前的紧迫任务。确立竞争政策在宏观经济政策中的基础性地位,突出竞争政策在促进经济持续健康发展和社会和谐稳定中的基础性作用,目前已经到了实现这一转变的档口。竞争政策的理念必须贯穿于其他经济政策,影响和约束其他经济政策的制定和实施,这将是我国全面深化改革的强大的制度保障。这次公布的《“十三五”市场监管规划》,就是“逐步确立竞争政策基础性地位”的一个典型。
    竞争政策的基础性地位指的是竞争的基本理念影响和指导其他经济政策的制定和实施,是“敦促其他经济政策改善竞争环境的经济政策”。竞争政策的基础性政策的定位是由市场经济本质特征所决定的。虽然经济政策大多是政府干预市场、弥补市场失灵的公共政策,但是竞争政策与其他政府干预经济的政策有着根本性的不同。坚持市场机制的作用,强调竞争是市场经济的生命,防止政府的过度干预是竞争政策的哲学基础。因此,竞争政策是市场经济持续发展的保障。对于处于转型时期的中国,竞争政策的实施具有重要的战略意义。
    一是巩固完善市场经济体制的需要。竞争政策基础性地位的确立,能够推动更有效率地资源分配,这正是一国经济可持续发展的基础性源泉。改革开放以来,我国GDP的年平均增幅达到了9.8%。随着经济体制改革的深入,不同利益主体对保护竞争的各项政策(立法)产生新的分歧并进行博弈。若不重视竞争政策在一国经济政策体系中的基础性地位,很可能阻碍市场经济体制的最终确立,影响经济的可持续发展。因此,当务之急就是在承认政策之间存在互相博弈合理性的同时,建立竞争政策的“基础性地位”,让竞争政策理念贯穿于其他经济政策,影响和约束其他经济政策的制定和实施。《规划》正是体现了这一指导思想的积极成果。
    二是矫正政策消极后果的需要。为了促成经济体制转轨,我国政府一直是制度变革的坚定推动者。在催化市场经济发展中各项要素成熟的目标下,政府调动了巨大的行政力量给予针对性扶持,这造就了我国经济高速增长的“奇迹”,但与此同时,也使“政府与市场的关系”中的行政主导色彩难以褪色,埋下了持续发展的不确定因素。如,在激活企业经营决策自主权的同时,国有企业也深度参与市场竞争,以致资本定位不清晰,影响了各主体间的平等竞争。又如,在区域政策和产业政策盛行之下,出现严重的局部利益权力抱团现象,要素流通的行政禁锢阻碍了在市场化定价基础上生产要素统一市场的形成。由此可见,明确竞争优先目标,积极推动在其他经济政策的制定和实施过程中充分考虑竞争政策的因素是何等必要。
    三是协调各项政策间关系的需要。我国的产业政策(结构政策、组织政策、布局政策等)在发挥其扶持产业和局部发展的功能之外,也留下了严重的政策依赖、竞争机制低效甚至丧失持续发展动力的弊端。对补贴、扶持和保护政策的依赖,使企业参与竞争的意愿以及赢得竞争的能力不足以支撑产业的成熟和持续发展。因此,应确立竞争政策的基础性地位,在竞争政策与产业政策、贸易政策、外资政策等其他经济政策发生冲突时,通过有效的协调机制以及结构调整来整合经济政策,协力推动经济的可持续发展。
    三、《规划》全面反映了竞争政策基础性地位的影响
    《规划》的制定全面体现了竞争政策的深刻影响,主要体现在四个方面。
    (一)确立科学的市场监管理念
    《规划》依据“把竞争政策作为制定经济政策的重要基础”的要求,在尊重市场规则的前提下制定监管政策,实质上就是以有利于市场机制发挥作用的监管理念为出发点,设定监管目标,运行监管权力,创新监管手段。《规划》确定在“十三五”期间形成“宽松便捷的市场准入环境”、“公平有序的市场竞争环境”、“安全放心的市场消费环境”的监管目标,是对“充分尊重市场,充分发挥市场的力量,实行竞争中立制度,避免对市场机制的扭曲,影响资源优化配置”竞争政策要求的具体化。
    (二)调整市场监管的重点
    《规划》突出了市场监管的核心职能,即与市场竞争机制关系最为密切的维护市场秩序的主要职责。《规划》提出了监管重点是关注各类市场主体受到国家法律的同等保护和同样约束,保证他们在同样的监管政策下公平竞争;关注行政机关限制竞争的行为受到严厉约束,通过实施竞争审查制度、加强对政府限制竞争行为的监管;重点关注垄断行业的竞争化改革,将垄断的范围减少到最低程度,确保可竞争业务的公平竞争。除此之外,还重点关注经营多样化、网络化后的消费者利益保护,确保市场开放的成果社会分享与共赢。
    (三)创新市场监管手段
    《规划》中提到了许多尊重市场规律,注重商业规则,减少人为干预的新型监管手段,令人耳目一新。例如,“简约监管”、“智慧监管”、“审慎监管”、“互联网思维”、“信息化手段”、“大数据应用”等,令人感到监管既贴近市场,又与市场运行保持距离。这些监管方式的创新,对维护市场机制必将产生积极的效应。
    (四)破题市场监管体制改革
    简政放权,建立统一、独立、高效的市场监管体系一直是我国政府追求的目标,从多元监管向统一监管转变,从分散监管向综合性监管转变,以提高市场监管的效率,也始终是努力的方向。从《规划》的具体内容,可以看到这种努力的成果,分散的市场监管职能在竞争政策的目标下开始得到统一,这是政府各监管机构共同努力的成效,一定程度上展现了朝着现代化市场监管体系目标努力的阶段性成果。《规划》中提出的对监管体制和机制的创新设想,也为进一步实现部门协同、社会共治,推进统一执法体制的建立创造了基础性条件。(华东政法大学 徐士英)